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       隨著公眾環保意識的增強和自媒體的快速發展，近年來，環保群體事件頻發，日本福島核事故后我國核能的復蘇發展面臨公眾接受性的現實挑戰。業內對核科普宣傳、信息公開透明等方面給予了高度關注。但從長遠來看，筆者認為，我國核能公眾參與的體系和實踐還處于成長期，在公眾參與機制和程序建設等方面還存在四個“錯位”，需要給予更多的重視。

       一、 公眾參與的機制“錯位”

       目前，有環境影響評價公眾參與以及項目社會穩定風險評估等兩種公眾參與機制。但《環境影響評價公眾參與暫行辦法》僅是原則性規定，在征求公眾意見的形式、范圍和反饋意見處理等方面有較大的操作空間，離社會公眾對項目的知情權、參與權和監督權要求還有較大差距，其增強溝通信任、提高公眾接受性的作用遠未發揮。另一方面，《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》出臺后，公眾對環境影響和安全問題的意見和訴求集中到穩定評估機制中解決，而社會穩定風險分析報告的編制、評估機構多為地方工程咨詢公司，而其缺乏相應的環境評價和核安全專業知識，主要工作方式也是“單向的”調查分析，提出風險等級建議等；對公眾提出的環境和安全問題，不能解釋反饋和溝通互動，更無采納/不采納公眾意見的機制。其操作不好甚至會起到“點火劑”的作用。依賴社會穩定風險評估來解決公眾對環境和安全問題的知情權、參與權和監督權是機制上的錯位。

       為此，筆者建議編制和發布具有操作性的環境影響評價公眾參與辦法實施細則，讓公眾充分參與到核能項目的環境評估中來，從機制和程序上切實保障公眾參與的公正性、公開性和客觀性。對社會穩定風險評估，建議在環境影響和安全評估之后進行，否則，在環境影響評價尚未開始之時，就匆忙啟動社會穩定風險評估，顛倒因果，容易“點火”引發社會群體事件。

       二、 公眾參與的責任主體“錯位”

       目前，我國核能項目公眾參與的主體單位多為項目建設單位和地方政府。作為公眾參與的組織者和實施者，其公正性、公開性、客觀性是否能得到保證存在質疑。社會公眾懷疑建設單位背后的企業利益，以及項目對所在地政府的投資和稅收誘惑，其“運動員”和“裁判員”的雙重身份降低了公眾參與的權威性和信任度。實踐中，社會公眾呼吁獨立的“第三方”專業機構出面解釋和仲裁。

       借鑒美國核電廠環境評估中公眾參與的經驗，美國核管會（NRC）是美國核電廠環境評估中公眾參與活動的責任主體，既對各種環境問題給出權威評估，也對公眾每條意見給出公開應答，有針對性地化解公眾疑慮，這是美國公眾接受核電的重要保證。我國已形成獨立監管的、不受發展部門干擾的核安全監督管理體系。建議我國的核環境和安全監管部門勇于擔當，在核能項目環境影響評估的公眾參與中承擔起應有的責任。

       三、 公眾參與的定位“錯位”

       公眾參與的基本出發點是讓決策更多地反映公眾的意愿。按參與程度不同可劃分為完全沒有參與、有所參與、平等分享決策權力、完全控制決策過程等不同等級。對于核能項目，我們正從傳統的政府決策，過渡到公眾參與機制的逐步建立和強化階段。但不得不說，一些輿論走到另一個極端，片面強調社會公眾共享甚至完全控制決策權力。現實中，一些項目在群體事件的壓力下“一鬧就停”，項目本身雖安全但“根據民意”而取消建設的事件屢屢發生。公眾參與中的“民粹化”決策傾向令人憂慮。

       從國情出發，我國核能項目公眾參與的目的應是使公眾了解核電建設情況，反映自己的訴求，保證自身權益，實現社會監督。公眾參與的定位更多應體現在知情權、參與權和監督權上，而不能把決策權完全交給公眾，盲目順從公眾情緒化的非理性選擇，影響國家的整體利益，也損害了公眾和地方的長遠利益。公眾的意見和訴求是否采納，首先應取決于這些意見和訴求是否符合國家的法律法規，是否具有科學理性的依據和道理，是否具有現實可操作性。

       四、 公眾參與的范圍“錯位”

       對于核能項目，地方政府往往“趨利避害”，推薦一些位于本行政區域邊界處的廠址；還有一些廠址旁鄰外地置業者眾多的旅游度假地區。這些廠址的公眾參與問題更加復雜，僅在項目所在行政區和常住人口中小范圍征求意見，已不能滿足利益相關方表達關切和參與監督的需求，更深層次是跨行政區域的利益補償問題，這是得到公眾支持的重要物質條件，是核能公關工作的基礎。對位于省級、地市級、縣市級交界處的廠址，上一級政府應加大協調力度，按照利益風險平衡原則，采取更合理的補償和地方稅務分享政策等，切實讓項目影響范圍內的公眾有機會分享核能發展的直接利益。對于建設單位來說，在上一級政府未能承諾親自協調的情況下，要慎重選擇位于省級、地市級、縣市級交界處的廠址。

       對于公眾參與而言，核科普宣傳教育等“實質內容”的灌輸固然重要，更重要的是確立一套“以人們看得見的方式加以實現”的“程序”，使公眾感受到參與過程的公正和透明。只有如此，其結果才能得到公眾的廣泛接受。建議早日建立適合我國國情的公眾參與機制和制度，使公眾參與法律化、制度化、程序化，促進我國核能事業的順利發展。